1、转移支付的必要性与迫切性

　　税费改革不但影响了乡村社会各主体之间的互动，也对政府之间的责任与权利产生了重要的影响。相对来说，税费改革划清了村民、学校和乡村政府等相关方在义务教育投入方面的权利边界，但是对政府之间的权利边界则并没有明确的划分。

　　税费改革和新的办学体制使发展义务教育的责任在制度上转移到了县财政，事实上，乡财政也分担了相当的经费压力。首先，原用于发放教师工资的财政被县政府控制，用于教师工资的发放。同时，在县承担义务教育主体责任时，乡政府要承担相应职责。一般情况下，县政府会尽可能地要求乡级政府多承担责任。在这样的上下级的关系上，同样的地存在着权利的排他性弱化的问题。

　　但是，即便这样，对财政力量比较弱的县来说，压力仍是巨大的。鲍劲翔指出，“义务教育支出占县和乡镇可用财力比重过大，一些县和乡镇财政将难以为继”（鲍劲翔，2002）。从安徽省的情况来看，在弥补这样的缺口上，来自省以及中央的转移支付起到了非常大的作用。因此，有必要对政府间的转移支付进行讨论。

　　2、转移支付制度的形式及存在的问题

　　在我国的财政体制中，转移支付制度主要有两种，一种是弥补财政缺口、平衡财政而发生的一般性转移支付，另一种是专项性的转移支付，用于某一方面的发展。专项性的转移支付除了专项补助之外，还有项目性的专项转移支付。税费改革前，弥补财政不足的一般性转移支付数量不是很大。专项补助性的转移支付也成为经常性的资金收入，往往被地方用来弥补财政的不足。项目性的转移支付中存在着资金分配上的缺乏操作性和可透明性，人为的可操作的空间比较大，一些地方虽然比较富裕，但分到的资金比穷地方还多，使转移支付的公平性受到了损害。

　　在项目性转移支付的过程中，往往要求项目所在地的政府进行配套，配套比例常在1：1到1：0.5之间。尽管当地政府利用项目启动的契机，通过农民的集资、附加费等吸纳了大量的资金，使当地的教育水平上了一个台阶，配套资金的制度起到了“催化剂”和“吸附剂”的作用。但是，因为“配套资金”的落实化费了当地群众与地方政府在教育上的多年积蓄，甚至是未来几年的收入，对于当地的教育的持续发展造成了影响。

　　税费改革和新的办学体制强调了中央政府、省政府以及县政府的责任，但这几者的权利和责任究竟怎么来划分，并不是很明确的。在这样的情况下，地方政府（主要是县级政府）、与省级政府和中央政府之间就产生了一个很大的博弈空间。这个空间的存在影响到了义务教育的财政体制在具体实施中的稳定性，使得它们之间具体的责任划分将随它们之间的博弈状况而变化。因此，应当及早制定转移支付的相关法律，明确各级政府的具体职责，使政府责任的落实具有可预期性、可操作性和制度化。

　　五、总结与进一步的讨论

　　1、义务教育的功能与发展义务教育的驱动力

　　从我国引进义务教育制度、推行现代教育以来，有近百年的历史。在这百年中，义务教育的普及总是被不断地提出。为什么要普及义务教育呢？为什么就不能够进行基础教育阶段的非义务教育呢？如果说用世界上大多数国家都实行了义务教育，义务教育已经成了衡量国家现代性程度的标志，因此，各个国家纷纷效仿这一制度来解释这一现象，虽然有道理，但并不充分。因为要得到这样的标志要付出高昂的成本。经济学的解释基本上是根据社会收益率与私人收益率的比较来划分公共产品与私人产品。一般认为，基础教育的私人收益率要低于社会收益率，高等教育的私人收益率要大于社会收益率，因此，基础教育要实行义务教育，而高等教育要实行非义务教育的办法。但这样的解释存在的问题就是如何确定基础教育的个人收益率与社会收益率的比例，在确定社会收益率时，能否仅仅考虑经济上的收益？这些问题并不是很容易回答的。

　　社会学对义务教育的兴办有不同的解释。社会学认为，人之所以成为某个社会的成员在于这个人接受了这个社会的文化，认同于这个社会，并学会了作为这个社会成员所必须的一些生活和工作的技能。基础教育时期（中小学教育）正是实现个人社会化的关键时期，如果在这个时期，未来的社会成员接受了这个社会主要的价值观念和基本的生存技能，那么在这些人长大之后，离开社会化的主要机构——学校，有资格成为社会的正式成员后，在学校学得的态度和价值就成为维持和延续该社会的重要成分，而不至于威胁到这个社会的秩序。这也就是每个民族、部落、宗族高度重视儿童、青少年教育的重要原因。在一个社会发展到新的阶段，进行社会制度更替时，国家或民族的领导者总是要使社会成员接受新的思想，维护新的制度，因此，也非常重视对儿童的教育。实际上，现代民族国家的形成就得益于义务教育使关于国家和民族的概念能够为社会的成员广泛接受、成为社会的“集体意识”。

　　法国社会学家涂尔干在论述社会从“机械团结”向“有机团结”转变时，更强调了形成整个社会的“集体意识”，以防止维系社会整合的“集体意识”被各种职业、阶层所分割，使社会陷入一种“部落主义”中的重要性（涂尔干，2001）。在传统社会中，朝廷有儒家的四书五经所倡导、国家的法律所维护的大传统，民间则有各个地方的小传统，而在其间起调和作用的则是取得功名或者做过官的士绅。在中国进入现代化的过程中，家国同构的模式被打破，二元结构出现了，传统的乡村与现代的都市之间的距离越来越大，社会的割裂程度在加深。义务教育的发展就成了执政者希望以此形成全体社会共同的认同与意识的主要方式。义务教育的社会化功能，尤其是政治社会化的功能就成为执政者重视与推行义务教育的基本动力。在计划体制下，整个社会的组织性程度很高，社会化的政治化和意识形态化比较强，社会的整合是空前的。但在市场经济下，社会分化程度加剧，全球化更加促进这样的过程，因此如何形成一种全体国民都接受的基本的价值、观念，特别是在农村和民族地区，就再次成为社会需要解决的重要问题。

　　最近几年政府对义务教育的重视以及进行义务教育的普及，更多地是从经济的价值去考虑的。研究现代化的社会学家（英克尔斯，1985）认为，基础教育对经济的作用在于它提供了将孩子从传统社会中解放出来，形成现代工业生产所需要的价值、观念、品性及所需要的基本技能。现代的社会进入了信息化和知识经济的时代，知识将变得越来越重要。能否让每个人都能够进入到知识社会中，提供给他们基本的教育，对于社会公平来说具有重要的意义。因为未来国家的差别、地区的差别和个人的差别将主要可能是因为教育上的差别。在这样的背景下，基础教育的地位就凸现出来，教育的经济功能成为推动义务教育发展的强劲力量。在1990年代后期，中央和地方加大了义务教育的投入，不少省份也就是在这个时间完成了义务教育的普及（如江苏），一些贫困省如云南、贵州等也在2001年前后加快了“普九”和“普六”的步伐。

　　从全国的实践来看，并不是因为要发展义务教育才要进行税费改革。但是税费改革却带来了一系列的后果，直接影响到了义务教育的投入和对义务教育的重视。

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