1、计划体制下“义务教育”阶段的民办教育

　　根据马克思主义的理论，教育属于上层建筑的领域，因此新中国的领导者对此非常重视，在接管政权之后，就迅速对原来的乡村教育机构进行接收、改造，取消了民国时期的带有意识形态色彩的公民、党义、军训等课程，代之以新的政治课，在学校教师队伍中建立起政治学习制度。在1950年代，政府统一将私立学校改变成公办学校，教育经费由国家统收统支，除收取学生学费外，不足部分由政府财政开支。

　　尽管政府在建国之后开办了许多学校，但政府的财力是有限的，最终只能循历史的路子，发动群众办学。政府在1962年明确提出，“国家办学与厂矿、企业、农业合作社办学并举，……，免费教育与不免费教育并举，全党全民办教育”的“两条腿走路”的方针。实际上，在明确这样的方针之前的教育革命和在此之后文革期间的教育革命中，民办学校在各个地方都得到了极大发展。这些民办学校虽然可能会获得国家的资助，但经费主要由所在的集体供给。这成为建国后很长时间内农村民办小学的最普遍模式。

　　在集体制度下，总体性生存的意义得到了最大强调，社会成员之间的差异降到了最小。计划体制下的人民公社制度也是一种福利制度，较穷的家庭在公社里可以得到救济，比如减免学杂费等。因为挣工分是成年人的事情，孩子们作为劳动力的价值并没有机会得到体现，而上学的成本也比较小。因此，在这样的制度下，义务教育能够得到了较大发展，尽管这个时期的发展在很多乡村地区是以牺牲质量为代价的盲目发展。

　　2、财政包干体制下的农村义务教育：

　　1970年代末，农村开始实行联产承包制，乡村社会中的市场经济得到了培育，人民公社时代的乡村工业也开始逐步发展起来。1980年代初期，乡镇财政逐步建立，并在财政包干的体制下得到了增强。随着市场经济力量的壮大，社会在逐步分化，由“总体性生存”转变成了“个体性生存”，个人的、集团的利益和和力量开始凸显。农民、村政府、乡镇政府以及更高层级的政府变成了不同的利益主体，在它们之间常常会围绕各自的利益，对制度的设计、权利的安排进行讨价还价。

　　在地方财力不断增强的情况下，中央政府通过放权以减轻自身的财政压力。1985年《中共中央关于教育体制改革的决议》中明确规定乡村义务教育实行三级办学、两级管理的体制，即县、乡、村三级办学，县乡两级管理。在资金渠道上确立了利用财、税、费、产、社、基等来源多渠道筹措经费。杜育红从制度经济学的角度探讨了这样的制度所以被接受的原因，认为这是各个利益集团（中央政府、地方政府以及农民）之间的政策博弈造成的（杜育红，2002）。地方政府对基础教育的财政压力估计不足，同时，在获得财政自主支配权的方面的收益要大于财政压力，在这样的情况下，地方政府愿意接受这样的制度安排；农民之所以接受这样的安排是因为受到当时农村发展形势的鼓舞以及对改革的良好愿望和热情所推动。但事实上，在中央政府、地方政府和农民之间，农民是缺乏组织的、很脆弱的利益群体，常常并不能够主动地参与到政策制定的游戏中，往往是被动接受已制定好的政策。而且，正如前面所讲的，因为历史的原因，农民在教育方面并没有形成关于义务教育的意识和观念，对自己的权利以及实现权利的方式也缺乏认识。

　　1985年前后，在新的办学体制和教育财政体制下，义务教育的投入有了显著增长。但这种增长并没有维持很长时间就因为农民来自农业的收入陷入了长期的停滞状态而放慢了。东部地区的乡镇政府（如苏南地区）因乡镇企业的发展弥补了种植农业的收入下降，支撑了乡镇财政。然而，中国乡村经济的发展是很不平衡的，并不是所有的农村地区都可以从乡镇企业的发展中得到弥补。在比较贫困、资源又非常缺乏的地区，知识和技术储备较少、市场信息落后的农村，乡镇企业很难发展起来。在计划经济体制下，尽管因为历史的原因，东西部区域发展的不平衡是存在的，但是这种差距是得到了行政上的控制的；市场经济打破了人为控制的相对平衡，东西部之间的差距在加大。

　　在贫困地区，对地方的政府官员考核往往是用发展地区的标准，使得官员的兴趣集中在经济发展和投资环境的建设上，资金投入集中在见效快的“面子工程”上，如道路的修建、城市改造以及乡镇企业的创办上。教育在政府划分财政资源的时候往往是排在后面，资金得不到保证。在领导体制上，主管教育的领导往往在同级领导的排位上是靠后的，一般进不了核心领导成员中，在对同级财政的分割上很少有发言权。这样的状况就使得当地的教育很难得到足够的资金保证，甚至在地方政府的优先项目资金不够时，往往会减少教育上的资源。很多贫困地区，不但谈不上加大教育投资力度，即便是按照规定给予教育的费用也得不到保证，教育经费常常还被截留、挪用，以用于经济方面的建设。一些研究者在江苏、安徽等地的调查发现，政府给予教育的名义资金与学校实际得到的资金在数量上很不一致，这两者间的差额还相当大（郭建如，2002；李湘萍，2002）。更为严重的是，学校成了村组织用来完成收费任务的重要工具。在河北一些地方进行调查时发现（郭建如，1998），一些地方竟然要求没有完成村里三提五统任务的家庭，不允许其孩子上学，等到家长完成了这些上缴任务，才允许孩子返校。学校的不独立，特别是财政上的不独立，造成了从1980年代后期一直到1990年代，贫困地区在进行大规模建设时，也出现了教师工资大规模拖欠的现象。

　　在包干体制下，中央财政增长缓慢，在国民收入中的比重不断下降，对教育的投入也随之下降。在1994年，为改变中央财政状况而进行的分税制度虽然增强了中央的财力，但这并不必然意味着对教育投入的增大和农村地区教育经费得到保证。

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